Las Reformas de la Economía Cubana y el Siglo XXI.

Roger. R. Betancourt*

Departamento de Economía,

Universidad de Maryland,

Abril 2000.

Agradezco a Jorge Pérez-López me haya permitido el acceso a su magnífica biblioteca sobre informaciones económicas de Cuba, y a L. Locay, E. Hernández-Catá y A. Linde por sus comentarios. Tanbien reconozco la excelente labor editorial de Manolo Garcia en traducir al castellano la version original del trabajo que estaba en ingles. Versiones anteriores de esta ponencia fueron presentadas en el Taller sobre la Transición en Cuba organizado Shaw Pittman Potts & Throwbridge y en la IX Reunión Anual de la SAEC. Reconozco con gratitud el apoyo del IRIS Center, a la vez que reclamo los derechos de propiedad exclusivos sobre cualquier error u omisión.

Resumen:

En esta ponencia se ofrece una reseña y evaluación de los principales cambios económicos o "reformas" implementadas por el Gobierno cubano durante los años 90. Lo fundamental de nuestro argumento es que el régimen parece no estar interesado en realizar reformas que conduzcan a la transición hacia una economía de mercado, ni siquiera al más limitado objetivo de introducir con cierta amplitud mecanismos mercantiles subordinados a las necesidades del partido comunista, como es el caso de China. En lugar de ello, las políticas adoptadas parecen dirigidas a generar mecanismos para la apropiación de las divisas por parte de los miembros de la nomenclatura, mientras que se mantiene a la mayoría de los ciudadanos sin acceso independiente a actividades creadoras de riqueza. Desarrollamos nuestro argumento examinando separadamente las "reformas" en dos tipos de mercados: aquellos en los cuales las transacciones son autónomas y en aquellos otros en que éstas dependen fundamentalmente de mecanismos o servicios de cumplimiento obligatorio, usualmente asociados con los marcos institucionales creados por los gobiernos para regir el cumplimiento de obligaciones.

-o-0-o- Generalmente se acepta que el proceso de reforma en Cuba comenzó en 1993. En los siguientes 7 años dicho proceso ha tomado varias direcciones, no todas ellas congruentes entre si, y los resultados económicos también han tenido diferentes sentidos, en algunos casos debido a las reformas y en otros a pesar de las reformas. Una evaluación de este proceso exige un breve examen de algunos antecedentes, tanto de Cuba como de la naturaleza de los mercados, los cuales se realizan más abajo. Ante todo, nosotros trataremos dos aspectos fundamentales de cualquier proceso de reforma: ¿Cuáles son los objetivos de las reformas? ¿Cuál es el impacto de las reformas en las actividades económicas en los dos tipos de mercados que identificamos más arriba?

I. Antecedentes.
Con la caída del Muro de Berlín, en 1989, la economía cubana entró en un proceso de vertiginoso declive, fundamentalmente de su Producto Interior Bruto, que se prolongó hasta 1993. Posteriormente, se produjo un incremento del PIB desde 1994 hasta 1996, seguido de una ligera caída del PIB en 1997 y 1998, ver Everleny Pérez-Villanueva (1998, Fig. 1, p. 2), caída que parece continuar en 1999. Además, el declive de principios de los 90 es una continuacion de la desaceleración del crecimiento de la actividad económica interna asociada al Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas, Betancourt (1993). En efecto, conocedores de la situación arguyen que el proceso de declive en la economía comenzó en 1983, Roque Cabello y Sánchez Herrero (1998). Por nuestra parte, argumentaremos que la recuperación de los años 1994-1996 está asociada con políticas que permiten la expansión del mercado, mientras que el nuevo declive que comienza en 1996 se asocia a las medidas políticas que conducen a una contracción de las actividades de mercado.

Para fundamentar nuestros argumentos, es útil revisar un punto esencial sobre el funcionamiento de los mercados: estas instituciones pueden dividirse en dos tipos, de acuerdo con el tan diferente papel que el estado juega en uno y otro mercado.1 En el primer tipo de mercado, en el cual las transacciones son autónomas, el estado juega un papel limitado, que puede ser caracterizado en principio como de creación de un ambiente de legalidad y orden, y proveedor de un medio de cambio. En el segundo tipo de mercado, donde las transacciones no son autónomas, el estado juega un papel más activo, pero más sutil, que fue llamado por Olson (2000) como mercados estimulados por la conducta del gobierno. En este segundo tipo de mercado, además de proveer un ambiente legal y ordenado y un medio de cambio, el estado establece mecanismos que obliguen al cumplimiento de los contratos. Entre estos mecanismos, el más típico e importante es un sistema jurídico independiente, aunque otras múltiples instituciones gubernamentales y no gubernamentales también contribuyan al funcionamiento de esos mercados.

Otras instituciones que sustentan el desarrollo de este tipo de mercado abarca organizaciones específicas que abastecen servicios de arbitraje, supervisión y regulación, así como normas societarias o reglas de conducta, tales como la libertad de asociación y la libertad de prensa. Por ejemplo, la libertad de asociación permite la creación de agencias de créditos y sociedades comerciales que intensifican el funcionamiento de los efectos del prestigio en la generación del cumplimiento de los contratos. De manera similar, la libertad de prensa permite la diseminación de la información sobre los éxitos y/o fracasos en el cumplimiento de los contratos. Más aún, ambas normas societarias juegan el indispensable papel de medios de trasmisión del conocimiento como un bien público, lo cual es intrínseco para el crecimiento de muchos mercados de innovaciones, desde las vacunas contra el SIDA hasta los formatos de negocios.

En general, los mercados del primer tipo se desarrollan por si mismos, a menos que el gobierno los reprima activamente, mientras que los del segundo tipo es poco probable que existan u operen a un alto nivel de transacciones a menos que el tejido institucional en la sociedad, incluyendo las actividades y políticas gubernamentales le provean un medio ambiente hospitalario. Al evaluar las "reformas" de Cuba nosotros diferenciaremos los dos tipos de mercado y los efectos de las "reformas" en el funcionamiento de cada uno de ellos.

II. ¿Cuáles son los objetivos de las "reformas" económicas?

En la mayoría, si no en todos los países, el proceso de reforma económica tiene como objetivo el desarrollo de una economía de mercado. Lo que se haga en la práctica puede adoptar muchas formas, ya que los países capitalistas ofrecen una amplia variedad de alternativas bajo el así llamado modelo de economía mixta de mercado. Al menos, el impulso principal de un movimiento hacia una economía de mercado es pagado con un mínimo de alabanzas por los políticos o líderes de los regímenes de la mayoría de las economías en transición hacia una economía de mercado. Es muy difícil afirmar seriamente que el objetivo de las "reformas" económicas de Cuba sea el desarrollo de una economía de mercado. Fidel Castro repetidamente ha negado que se propongan tales objetivos. Incluso en enero de 1999, durante una conferencia sobre la globalización promovida por el gobierno de Cuba, Fidel se enorgulleció con las siguientes dos declaraciones: su desconocimiento de la economía y su creencia en la inminente muerte del sistema capitalista. Sería infantil pretender, en cualquier caso, que tales declaraciones públicas del líder de un país son consistentes con cualquier intento serio de realizar reformas económicas para desarrollar una economía de mercado, especialmente cuando ese líder ostenta un poder ilimitado sobre los súbditos del gobierno tal como el que tiene Fidel Castro.

Hay dos países en los cuales los objetivos de las reformas económicas han sido discretamente limitados pública y abiertamente: Vietnam y China. En estos dos países los líderes se han adherido al desarrollo de una economía de mercado suborda al papel prominente del Partido Comunista en la arena política. Cuba no está siguiendo tal camino ni en términos de las declaraciones públicas de sus principales líderes ni, más importante aún, en términos de adopción de medidas de reforma.2 A pesar de que en Cuba se oyen expresiones de simpatía por lo que esos dos países están tratando de hacer, y Castro los visitó a los dos en 1995, esas expresiones de simpatía son acompañadas usualmente con la afirmación de que todo lo que pueda ser aprovechado de las reformas en esos dos países no implican ni un retorno al capitalismo ni la transición hacia una economía de mercado.

El núcleo de las reformas en China lo constituyen dos cambios institucionales, que comenzaron en la base y fueron adoptados como propios por los líderes, que alteraron dramáticamente el sistema de incentivos económicos para la mayoría de la población: el desarrollo del sistema de responsabilidad familiar en 1979 y el desarrollo de las empresas locales de pueblos y aldeas durante los 80. El primero de estos cambios eliminó un importantísimo elemento en la supresión de los mercados agrícolas; el segundo cambio convirtió a esas empresas en demandantes residuales de los resultados de sus actividades y sujetas a un ambiente de competencia inter-jurisdiccional. Estos dos cambios institucionales constituyeron un perfeccionamiento dramático en la distribución de las oportunidades económicas asequibles a la población de China. Ningún aspecto de las "reformas" en Cuba han creado incentivos económicos similares para la mayoría de la población cubana.

¿Cuáles son entonces los objetivos de los procesos de reforma económica en Cuba? Considero que es la preservación de Castro y de la "nomenclatura" en el poder, dado que un pequeño paso hacia una economía de mercado era imprescindible para la supervivencia del régimen.3 Como apoyo a mi argumento me referiré a lo afirmado por un economista de la isla que dijo algo similar, a lo mejor sin percibir plenamente lo que decía. En las conclusiones de la ponencia presentada en LASA, Everleny Pérez Villanueva (1998) arguyó que el diseño estratégico del futuro no es la supervivencia sino la búsqueda de alternativas reales de crecimiento, pero, añadió al final, lógicamente este debe ser hecho en los límites del sistema que ha existido en los últimos cuarenta años. La importancia práctica de tal advertencia es que genera una gran similitud entre su afirmación y la mía.

III. ¿Cuál es el impacto de las "reformas" económicas sobre las actividades comerciales en un mercado autónomo?

Posiblemente, la más importante reforma económica llevada a cabo en Cuba haya sido legalizar la tenencia de dólares desde 1993. Con ello se provee un medio de cambio más atractivo para todo tipo de transacciones y para todo tipo de mercado, incluso para mercados autónomos. Como la mayoría de las economías centralizadas que han existido, en Cuba se creó un orden y un sistema de leyes con un razonablemente alto nivel en la represión de las actividades criminales de poca monta. Por tanto, puede esperarse que los mercados autónomos funcionen más o menos bien en Cuba. Los más importantes de estos mercados en Cuba son los llamados mercados campesinos (de productos agropecuarios), el mercado de los servicios por cuenta propia, otros mercados legales como comercios minoristas que realizan sus transacciones en dólares, el mercado de los servicios sexuales y otras actividades menores de naturaleza ilegal.

El trabajo por cuenta propia fue autorizado en 1993 para unas 100 ocupaciones; en 1994 se autorizó la apertura de restaurantes privados (los llamados paladares) con un cupo máximo de 12 personas (12 sillas); en 1995 se autorizó a los profesionales a ejercer por cuenta propia, pero en actividades ajenas a su profesión. Desde 1995 se ha venido tomando toda una serie de medidas represivas contra estas actividades. Ejemplo paradigmático es lo ocurrido con el alquiler de habitaciones a turistas, actividad que ha sido sometida al pago de un impuesto, so pena de confiscación, cuyo importe supone el 100% de tasa de ocupación durante todo el año, el cual debe ser pagado en las divisas convertibles aceptadas por el gobierno. Por todo ello no es sorprendente que el total de trabajadores por cuenta propia, que en diciembre de 1995 ascendían a 208.786, se haya reducido hasta 159.506 en enero de 1998, Ritter (1998).

Los mercados campesinos (así como los de los artesanos) fueron legalizados a finales de 1994. Se esperaba que los principales abastecedores de los mercados campesinos serían las nuevas cooperativas UBPC y los pequeños agricultores miembros de la ANAP. Más recientemente han comenzado a participar en estos mercados los miembros de una nueva asociación independiente de pequeños agricultores (ANAIC). Las UBPC no cumplieron las expectativas que de ellas se tenían, como suministradoras de los mercados campesinos, debido a las restricciones bajo las que han tenido que operar.4 Por ejemplo, estaban obligadas a vender determinadas cantidades de productos al estado, sembrar las semillas orientadas por el estado, etc. Después de que cumplieran las exigencias del estado, podían producir para si mismas o para los mercados campesinos. Su contribución al abastecimiento de los mercados campesinos pasó, según estimados, del 15% del total de productos ofertados en esos mercados en 1994 al 4,8% en 1997, Nova González (1998).

Una importante restricción para el desarrollo de los mercados campesinos es la prohibición del intermediario. En la inmensa mayoría de los casos, resulta ineficiente para los pequeños agricultores el tener que acudir ellos mismos a los mercados campesinos, pero parece que los líderes del país están predispuestos contra la actividad de los intermediarios, considerándola delictiva. La condena de este tipo de actividad fue uno de los pasatiempos favoritos de Fidel Castro desde los comienzos del Proceso de Rectificación de Errores y Tendencias Negativas, manteniéndose en la actualidad.5 Los pequeños agricultores miembros de la ANAIC, según las noticias y artículos publicados en <http://www.cubanet.org/centro.htl¡ml>, provenientes de periodistas de la Asociación de Periodistas Independientes, han sido víctimas de la persecución del gobierno. De todas maneras, el suministro privado de productos agropecuarios a los mercados campesinos pasó del 42% en 1994 al 50% en 1997, Nova González (1998).

Una explicación plausible acerca de lo que está ocurriendo en los mercados campesinos es la que aduce que el gobierno está intentando controlar los suministros a dichos mercados sin que se reduzca la producción de los productores agrícolas, pero eso es algo difícil de alcanzar. Por ejemplo, Nova González (1998) informa que la parte de los suministros a estos mercados de productos agrícolas provenientes de unidades estatales pasó del 24% en 1994 al 41% en 1997.6 Sin embargo, Nova González también informa que en 1997 se ha reducido el flujo total de suministros hacia esos mercados, tanto de productos agrícolas como de productos pecuarios.

Resulta más difícil valorar que es lo que ocurre en los mercados minoristas ilegales o mercado negro, incluyendo el de los servicios sexuales. En este último, hemos conocido que la actitud del gobierno de permitir estas actividades, haciéndose de la vista gorda al respecto, ha sido reemplazada por una actitud hostil, a raíz de un discurso de Fidel Castro en 1995 condenando esta actividad. Periódicamente en Cubanet se publican denuncias de hostigamiento por parte de las autoridades en sus intentos de reprimir la prostitución. No obstante, los viajeros consistentemente informan de la abundante presencia de "jineteras", sobre todo en La Habana.

Por último, pero no por ello lo menos importante, son las tiendas minoristas controladas por el gobierno. No existe información directa de estos mercados. Una razón puede ser que estos mercados constituyan un importante mecanismo del gobierno para la recaudación de dólares provenientes de diferentes fuentes: ciudadanos de a pie que reciben remesas o que están vinculados con actividades ilegales, turistas y otros que tienen acceso a los dólares. Por ejemplo, cobrando altísimos precios en dólares por estas mercancías, estas tiendas del estado recaudan para el gobierno la diferencia entre esos altos precios y el costo de compra en dólares.

Estas tiendas en dólares deben ser parcialmente responsables de las inconsistencias que parecen padecer las estadísticas oficiales. Si se examinan las estadísticas del comercio minorista que aparecen en el Anuario Estadístico de Cuba de 1996, se encuentra que la mayor tasa anual de crecimiento de las ventas per cápita al por menor se alcanza en el período 1993-1994, mientras que en los siguientes años, hasta 1996-1997 (último año para el que existen estadísticas en ese Anuario) tal tasa disminuye constantemente. Las cifras de ventas están en pesos per cápita. Tales cifras son inconsistentes con el cuadro de aparente recuperación que se recibe al examinar las cifras del PIB para esos mismos años. Parte de la explicación puede radicar en que las ventas legales en dólares que se realizan en esas tiendas se convierten y contabilizan en pesos al tipo oficial de 1:1, en lugar del tipo de mercado (alrededor de 1:20).

Resumiendo, las medidas de intervención adoptadas y las declaraciones que desde 1995 parecen hechas con la esperanza de influir negativamente en estos mercados, han provocado funestos efectos en el funcionamiento de los mercados autónomos. La única excepción parece ser el sistema de tiendas estatales de ventas al detalle en dólares, en las cuales el gobierno se lleva la parte del león.

IV. ¿Cuál es el impacto de las "reformas" económicas en las actividades de los mercados donde las transacciones no son autónomas?

En este segundo tipo de mercado se encuentran la mayoría de los mercados que se corresponden con una economía moderna, por ejemplo, los mercados financieros, los mercados de servicios calificados, los mercados de inversiones y de innovaciones. Al igual que en otras economías centralizadas, en Cuba estos mercados están relativamente muy poco desarrollados. Las reformas en estos mercados han estado centradas en las inversiones extranjeras y en las actividades relacionadas con ese sector.

En relación con los mercados financieros, se puede encontrar poco progreso. No hay mercado de seguros ni mercados de intermediación financiera. La banca es caracterizada por los propios economistas de la isla como una actividad en un estado primitivo de desarrollo, Echevarría (1997). Aun la reforma bancaria propuesta por Carranza, Gutiérrez y Monreal (1998) ni siquiera contempla hacer que los tipos de interés jueguen cierto papel en la distribución de los créditos a las empresas estatales, en las cuales se concentra la inmensa mayoría de la actividad económica del país. Mediante créditos bancarios el estado financió solamente el 0,7% de las inversiones en 1997, Everleny Pérez-
Villanueva (1998).

El nuevo sector privado no agropecuario está totalmente en manos de empresas extranjeras, joint-ventures y una pequeña cantidad de "sociedades anónimas" controladas por la nomenclatura. En el período 1994-1996 estas empresas incrementaron su participación: en el empleo (del 2,2 al 3%) y en el total de trabajadores (de 82.400 a 110.300), Anuario Estadístico - 1996. Son denominadas por Ritter (1998) como las estrellas impulsoras del proceso de reforma. El mismo autor señala, sin embargo, que a los ciudadanos cubanos no les está permitido invertir en él, y que los volúmenes de pagos por repatriación de ganancias y de intereses a corto plazo alcanzan niveles muy altos que comparan muy desfavorablemente con los desembolsos extranjeros anuales ($550 millones que han salido frente a $250 millones que han ingresado). Ritter (1998, p. 18) pone en duda las esperanzas que se han puesto en las inversiones extranjeras. Posiblemente una razón de esta estrategia es que las inversiones extranjeras proveen un importante mecanismo de captación de dólares para la nomenclatura. Una importante disposición institucional que permite tal captación de dólares por la nomenclatura es la exigencia de que los trabajadores en las empresas extranjeras tienen que ser contratados a la Agencia Nacional de Empleo (institución gubernamental). Esta Agencia cobra en dólares los salarios que las empresas extranjeras pagan a los empleados cubanos, y estos últimos reciben su salario en pesos cubanos! Con el tipo de cambio oficial del dólar en pesos de 1:1 y el tipo de mercado en 1:20, esta agencia constituye uno de los negocios más lucrativos en el mundo.

Por último, pero no por ello lo menos importante, consideraremos el sector estatal, que abarca la mayoría de la economía (77,7% del total de trabajadores empleados en 1996). La "reforma" de este sector, más que avanzar lentamente, es inexistente. El más espectacular y reciente avance "reformista" es reducir la parte que en el déficit fiscal ocupan las subvenciones por pérdidas de las empresas estatales, al menos en los papeles, mediante el autofinanciamiento de éstas. Sin embargo, no hay nada establecido respecto al tratamiento de los impagos interempresariales, a los límites en la utilización de los beneficios e incluso en cuanto a las prácticas contables relativas a estos procesos. La interacción de estas empresas con el sistema bancario es una fuente de preocupacion para el buen funcionamiento de la economia, como revelan las recientes experiencias de las crisis bancarias en los países con sistemas bancarios débiles. Parece que el interés en las "reformas" en esta area está dado por la esperanza de proyectar una imagen de estabilidad macroeconómica, reduciendo en déficit fiscal, de modo que sirva de atracción a inversiones extranjeras. En Cuba las empresas estatales no se han convertido en pretendientes a manejar sus beneficios, a pesar del autofinanciamiento, y, por tanto, no se ha puesto en el orden del día la cuestión principal de la incentivación que pudiera significar esta medida institucional.

Resulta muy significativo que Everleny Pérez Villanueva (1998) señale que las empresas estatales del sector azucarero son las principales contribuyentes al déficit fiscal, debido a sus pérdidas. Más aún, Ritter (1998, pp. 16-17), en su valoración del problema del sector azucarero escribió: "En efecto, ha sido una vaca para el comercio exterior que ha sido ordeñada continuamente sin prestar suficiente atención a su sustentabilidad".Las limitadísimas reformas en el sector estatal son subyugadas a las necesidades de captación de divisas que tiene la nomenclatura.

V. Conclusiones.

La "reforma" económica en Cuba está estancada o en claro proceso regresivo y en la misma situación están los beneficios que pueden derivarse de ella para la mayoría de la población cubana. Este resultado no es accidental, es producto de los intentos conscientes de los líderes de Cuba de mantener el control político absoluto. Parece haber dos políticas básicas en el terreno económico. Una es adoptar los mecanismos económicos que den al gobierno el control sobre el intercambio exterior, lo cual le permite comprar el apoyo de la elite, que es su base política, y dar migajas al resto (en los círculos disidentes estas migajas se conocen como la jabita, la merienda, y la propina). La otra política consiste en rechazar los mecanismos que pueden proporcionar un acceso independiente y permanente a la creación de riqueza a todo ciudadano que no sea miembro de la nomenclatura, e incluso a algunos que piensan que son miembros de ella. A finales de febrero de 1999 el Gobierno cubano promulgó una ley dirigida a eliminar el pequeño espacio político que existía para la disidencia interna. No es sorprendente que esta ley, conocida en Cuba como "Ley Mordaza", haya jugado un papel importante en la condena a Cuba por parte de las Naciones Unidas por la violación de los derechos humanos, condena que se ha repetido en el presente año.

Bibliografía.

Betancourt, R. 1993. "The Distribution Sector in a CPE: Cuba", en Cuba in Transition, Vol II, Paper and Proceedings of the Second Annual Meeting of ASCE, Miami: Florida International University Press.

Betancourt, R. 1998. "A New Institutional Economics Perspective on Cuba's Reforms", en J. Pérez López and M. Travieso Díaz (eds.) Perspectives on Cuban Economic Reforms, Special Studies Nº 30, Tempe: Arizona State University Press.

Carranza J., Gutiérrez, L., and Monreal, P., 1998. "Reforming the Cuban Economy: a Proposal", en Pérez López and Travieso Díaz, citado anteriormente.

Cubanet, 1999. Enero 21 y 28, Febrero 4 y 11.

Echevarría, O., 1997. "Reflexiones sobre la Reestructuración del Sistema Monetario Financiero Cubano", en D. Dirmosen y J. Estay (eds.) Economía y Reforma Económica en Cuba, Caracas, Nueva Sociedad.

Pérez Villanueva, E., 1998. "Cuba: la Evolución Económica Reciente. Una Valoración". Mimeografiado, 1998.

Locay, L.,Toward a Market Economy or Tinkering with Socialism", en J. Pérez López y M. Travieso Díaz, citado arriba.

Nova González, A., 1998. "Las Nuevas Relaciones de la Producción en la Agricultura", ponencia presentada en la reunión de LASA, Septiembre 1998.

Oficina Nacional de Estadística, 1998, Anuario Estadístico - 1996, La Habana.

Olson, M., 2000. Power and Prosperity: Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships, New York, Basic Books.

Pérez López, J., 1998. "Economic Reforms in Comparative Perspective", in J. Pérez López y M. Travieso Díaz, citado arriba.

Quijano, C. 1996. "A Comparison of the Reforms in Cuba and Vietnam", en "Cuba in Transition", Vol. V, Papers and Proceedings of the Fifth Annual Meeting of ASCE.

Ritter, A., 1998., "Cuba's Economic Reform Process, 1998: Paralysis and Stagnation", mimeo, Carleton University, 1998.

Roque Cabello, M. and Sánchez Herrero, M., 1998, "Background Cuba's Current Economic Situation", in J. Pérez López y M. Travieso Díaz (eds.), citado arriba.